Понятие (определение)
Парламент – это избираемый населением страны законодательный (представительный) орган государственной власти, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя.
Законодательная власть – это исключительное право и способность устанавливать наиболее общие правила поведения, издавать нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу.
В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, действуют от имени и во исполнение законов:
− законодательные органы власти принимают законы как высшие по юридической силе нормативно-правовые акты;
− органы исполнительной власти организуют исполнение законов и иных правовых актов через исполнительную и распорядительную деятельность, носящую подзаконный характер;
− органы судебной власти осуществляют правосудие, подчиняясь только законам.
Как институт государственной власти парламент породил две производные: парламентаризм и парламентское право.
а) под парламентским правом понимают совокупность правовых норм, регламентирующих статус, порядок формирования, внутреннюю организацию и деятельность парламента.
б)парламентаризм - система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам.
Парламентаризм – это система властеотношений, реализуемых в условиях демократического общества с высокой степенью политико-правовой культуры, в основе которой народное представительство как выразитель государственного суверенитета занимает одно из ведущих мест в механизме государственного управления, имеет решающее влияние наряду с другими государственными институтами в системе разделения властей при определении качества политики государства.
Парламентаризм – это форма народного представительства, в основе которой лежит система общедемократических, общечеловеческих ценностей, призванных обеспечить непосредственное участие населения в решении наиважнейших вопросов жизни общества и государства.
При парламентаризме правительство образуется парламентом и ответственно перед ним.
Парламентская форма правления – это система организации государственной власти, при которой орган народного представительства (парламент), сформированный путем прямых всеобщих свободных и периодических выборов, обладает наиважнейшими правами и полномочиями в рамках разделения властей между государственными институтами и характеризуется высокой степенью солидарности между правительством и парламентом.
Отличительные черты парламента
Во-первых, парламент – это высший общенациональный государственный орган народного представительства. Он занимается институционализацией господствующих в обществе интересов, политических ориентаций и настроений. Одновременно парламент является институтом гражданского общества, соединяя суверенитет народа с государственной властью. В свою очередь «народное представительство придает системе государственного управления демократический характер, а самому парламенту – широкую социальную доступность и открытость».
Во-вторых, парламент в качестве представительного органа является важнейшим институтом в системе разделения властей. Он имеет реальные возможности влиять на каждый элемент триады любого уровня государственной власти. Поэтому парламент – это единственное место публичной защиты интересов различных классов, социальных слоев и групп общества.
В-третьих, парламент выполняет законодательную функцию. Именно он создает «первичный слой правового государства, нормативно-правового обеспечения жизнедеятельности человека и общества в целом»27, возводит верховенство права в априорную ценность.
В-четвертых, парламент – важнейший элемент системы формирования, правового обеспечения и реализации внешней политики государства. Сообразно с этим «активная внешнеполитическая деятельность членов парламента – непременное условие эффективного и авторитетного парламентаризма».
В-пятых, парламент обладает определенными полномочиями контроля за действиями правительства и других высших органов государственной власти. В определенной степени он способен корректировать их курс. От уровня парламентского контроля – важнейшей формы социального контроля – зависят степень демократизма и правовой характер государства.
В-шестых, важно учитывать и идеологическую функцию парламента, осуществление которой способствует адаптации демократических ценностей в обществе.
Признаки парламентаризма
1) наличие представительного учреждения;
2) свободные выборы как способ формирования представительного учреждения;
3) верховенство закона;
4) разделение властей;
5) обязательное согласие между политикой правительства и политическими желаниями парламента;
6) свободный мандат депутатов парламента;
7) лоббистская деятельность парламентариев.
Принципы парламентаризма
Исходя из сказанного, парламентаризм является неотъемлемым элементом государственного управления. В основе его лежат следующие принципы:
− главенствующая роль парламента в качестве общенационального представительного органа государственной власти;
− высокий уровень законодательной и контрольной компетенции парламента при взаимодействии с другими органами власти;
− разделение властей.
Типы (модели) парламентов
По характеру закрепленной в конституции законодательной компетенции парламента, выделяют 3 группы парламентов:
а) с абсолютно неограниченной компетенцией;
б) абсолютно ограниченной компетенцией
в) относительно ограниченной компетенцией.
К первой группе относятся парламенты, юридически обладающие правом принимать законы по любым вопросам (Англия, Италия, Ирландия, Греция, Япония). В конституциях (основных законах) этих стран не дается перечень вопросов, которые должен рассматривать парламент.
Во вторую группу входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов (США).
Третью группу составляют парламенты, рамки законодательной компетенции которых подвижны. Это парламенты федераций, где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов (Россия).
Объектом парламентского контроля
Обычно является исполнительная власть, однако этот контроль может распространяться и на главу государства, на судебную власть, на вооруженные силы и т.п. Контроль над исполнительной властью носит политический характер (хотя и осуществляется в юридических формах). Это означает, что предметом контроля выступает политическая деятельность правительства. В отношении других объектов характер контроля является чисто юридическим.
Основные методы осуществления парламентского контроля
1. Постановка вопроса о доверии правительству или отдельным министрам применяется в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (как правило, перед нижней палатой). В современных условиях применяется довольно редко.
2. Интерпелляция - это обращение к правительству относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики.
3. Вопросы устные и письменные.
4. Деятельность расследовательских комитетов и постоянных комиссий. В случае, представляющем особый общественный интерес, парламент (или его палаты) могут проводить парламентское расследование, для него создается парламентская комиссия, обладающая практически неограниченными возможностями получения интересующих ее сведений, а, следовательно, и контроля.
5. Обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами.
6. Для осуществления своих контрольных полномочий парламенты могут создавать особые органы и назначать специальных должностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсменов, уполномоченных и др. Они регулярно докладывают парламентам о результатах своих проверок.
Система сдержек и противовесов
Система сдержек и противовесов может быть представлена следующим образом:
− применительно к законодательной власти элементами такой системы выступают четкая процедура законодательного процесса (право законодательной инициативы, порядок обсуждения законопроекта, принятия закона и его опубликования), право вето главы государства, временные рамки действия депутатского мандата;
− в отношении исполнительной власти ограничительными мерами являются принцип подзаконности правотворческой деятельности, институт импичмента президента и вотума недоверия правительству, запрет ответственным работникам исполнительных органов избираться в состав законодательных структур;
− для судебной власти правоограничивающими средствами считаются, например, презумпция невиновности, принцип гласности и состязательности, институт отвода судьи.
Функции парламента
Первая главная функция парламента - законотворческая, в которой выделяют следующие стадии:
- обсуждение – (осуждение законопроектов на пленарном заседании сходит публично, в комиссиях - при закрытых дверях. В большинстве стран вначале законопроект рассматривается вначале нижней палатой, верхняя палат его одобряет, изменяет либо отклоняет).
Используются такие формы как:
Дискуссия;
Словесные перепалки;
- «суварикоми» - часть депутатов перекрывает вход в зал другим;
- «бойкот» - отказ депутатов от участия в заседании палаты;
- «гильотина» - не давая слово оратору переходят к голосованию;
- «флибустьерство» - затягивание прений;
- «кенгуру» - спикер парламента отбирает часть поправок по своему усмотрению и группирует их по сходству.
- принятие поправок:
- согласование интересов различных группировок и партийных фракций,
- подписание законопроекта главой исполнительной власти.
Вторая функция парламента - представительская - (избранные в парламент депутаты должны представлять и защищать интересы своих избирателей).
С представительской тесно связана третья функция -функция обратной связи – (обратная связь осуществляется посредством контактов депутатов с избирателями письма, брифинги, «круглые столы»).
Четвертая функция парламента - формирование бюджета и бюджетный контроль.
Пятая функция парламента – избрание главы государства или формирование исполнительной власти (в парламентских республиках).
Шестая функция – контроль за деятельностью государственных чиновников через назначение парламентских комиссаров (омбудсменов).
Седьмая функция – внешнеполитическая функция:
1) утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства;
2) ратификация и денонсация международных договоров;
3) объявление войны, заключение мира и др.
Народное представительство - это переадресация власти народа на компетенцию выборных органов, наделенных полномочиями и функциями репрезентативного характера. В системе публичной власти такими субъектами являются не только депутаты и образуемые ими коллегиальные представительные органы (Государственная Дума, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, представительные органы муниципальных образований), но и выборные должностные лица, которые несут обязанность непосредственно представлять граждан, их потребности и интересы в своей деятельности (Президент РФ, высшие должностные лица субъектов Федерации, главы муниципальных образований).
Понятие «представительство» используется как в публичном, так и в частном праве. В частном праве этому понятию придается особое значение, поскольку речь идет о совершении гражданско-правовых сделок одним субъектом частного права от имени другого субъекта. Здесь законодатель требует, чтобы полномочия представителя были оформлены документально (доверенность, указание закона или акта уполномоченного органа) или во всяком случае были бы с достаточной определенностью ясны (например, продавец или кассир в магазине для покупателей является представителем этой торговой организации). Сравнительный анализ института представительства в публичном и частном праве приводит нас к следующим выводам: во-первых, как в публичном, так и в частном праве уместна общая конструкция правоотношения между представителем и представляемым; во-вторых, в публичном праве не всегда четко прослеживается объект правоотношения и его субъекты (в особенности, когда речь идет о народном представительстве). Действительно, если гражданин по доверенности представляет коммерческую организацию, всегда нетрудно выяснить, какими именно правами и обязанностями он обладает при ее представлении. То же самое можно сказать о случаях, когда руководитель государственного органа представляет этот орган в отношениях с другими субъектами права (его полномочия ограничены компетенцией государственного органа). Но значительно сложнее выяснить, какими правомочиями, исходя из конструкции народного представительства, обладает депутат, выборное должностное лицо или представительный орган в целом; трудно определить, по поводу какого объекта между ними возникают, изменяются и прекращаются правоотношения. Данная проблема не ограничена рамками юридической науки и во многом носит политологический, социологический и даже философский характер.
В функциональном смысле выборные органы должны представлять народ, и чем более репрезентативна и демократична избирательная система, тем ярче это проявляется. Чтобы качественно охарактеризовать данную закономерность, Конституционный Суд РФ использует такие смысловые конструкции, как «справедливое», «подлинное», «действительное» народное представительство. Однако в институциональном аспекте это не означает, что народное представительство сводится к механизму формирования представительных органов. Конституционный институт народного представительства по своему содержанию значительно шире, он охватывает организационную структуру и процессы деятельности депутатов, выборных органов и выборных должностных лиц. Действительное полновластие народа осуществляет вся представительная система, взятая в целом.
Депутаты и выборные должностные лица прежде всего представляют ту часть избирательного корпуса, которая высказалась за данную кандидатуру посредством тайного волеизъявления на выборах. Но поскольку круг избирателей, отдавших свои голоса за этого кандидата, не известен, императивных отношений между выборным лицом и избирательным корпусом быть не может. Сказанное вовсе не означает, что депутату или выборному должностному лицу дозволено принимать любые решения, которым он отдает предпочтение: институт народного представительства несовместим с произволом в их деятельности. Поэтому обязательства, возникающие ввиду отношений народного представительства, носят больше нравственный, нежели юридический характер. Что же касается коллегиального представительного органа, то его деятельность должна быть направлена на то, чтобы комплексно выражать потребности и интересы общества в целом.
Каков же объект народного представительства? Здесь возможны два подхода:
- 1) депутат, выборное должностное лицо или представительный орган представляют потребности и интересы социальной общности, которые имеют относительно постоянный характер (обеспечение мира, безопасности, правопорядка, экономического благополучия и т.п.). Этот подход уязвим в том, что в действительности потребности и интересы населения динамично меняются;
- 2) депутат, выборное должностное лицо или представительный орган представляют общественное мнение, которое складывается по тому или иному вопросу общественной жизни. Спорность этого подхода заключается в обратном - увлекаясь сложившимся общественным мнением, народный представитель может принять решение, идущее в разрез с действительными потребностями и интересами населения, в результате чего избирательный корпус может выразить такому представителю даже вотум недоверия.
Среди критериев политического выбора применительно к институту народного представительства заслуживают особого внимания два из них: это личность кандидата (возраст, пол, профессия, образование, деловые качества и т.п.) и его политическая позиция (принадлежность к политической партии, избирательному объединению, предвыборная программа). Надо полагать, что народное представительство проявляется и в том, и в другом случае. Важно, чтобы указанные средства служили цели преодоления отчуждения государственного и муниципального аппарата от общества.
Сказанное дает основания к выводу о том, что народное представительство - многогранная правовая категория, сущность которой проявляется в институциональном, функциональном и правореализационном аспектах.
Во-первых , народное представительство есть институт права, представляющий собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере формирования, деятельности, прекращения полномочий и ответственности органов народного представительства.
Во-вторых, народное представительство суть функция, осуществляемая прежде всего выборными органами публичной власти, которая, однако, не исключается и для других публичных органов, которые не имеют полученного в результате выборов мандата народного доверия (в последнем случае функция народного представительства менее четко выражена и имеет вторичный характер ввиду демократической легитимации соответствующих органов и должностных лиц косвенным путем).
Наконец, в-третьих, народное представительство есть правоотношение, юридическая связь между субъектами права, предполагающая совокупность взаимных прав и обязанностей представителей и представляемых.
Функционирование народного представительства в современной России имеет ряд особенностей, которые обусловлены соотношением индивидуального и коллегиального представительства в условиях разделения властей, противоречивым развитием законодательства и правоприменительной практики в области формирования и организации представительства, своеобразием политической системы и структуры политических общественных объединений, повышением роли профессиональных начал в системе народного представительства, своеобразием политической и правовой культуры в гражданском обществе. Имевшее место в советский период отечественной государственности конституционное определение народного представительства как верховной политической власти, слабо ограниченной правом и обладающей безусловным приоритетом по отношению к другим органам власти, не вписывается в современную конституционную доктрину и требует переосмысления. В современных условиях нужны принципиально новые подходы, которые должны учитывать конкурирующие конституционные ценности, обеспечивать их должный баланс и взаимное соответствие.
Народное представительство в конституционном государстве выполняет три основные функции - нормотворчество, финансы и контроль.
Нормотворчество - высшая форма проявления власти, поскольку нормативные правовые акты связывают деятельность всех других органов, устанавливая их компетенцию и порядок ее реализации, а также права и обязанности других субъектов конституционных правоотношений. Возложение нормотворческой функции на народное представительство - важнейший постулат демократии, который не всегда понимается адекватно. На первый взгляд может показаться, что принятие и промульгацию нормативных документов следует осуществлять специалистам в области права, которые обладают необходимыми для этого опытом и подготовкой. В действительности такого рода специалисты лишь помогают депутатам и выборным должностным лицам знанием и традициями, посвящают их в дела, исполняют текущие обязанности под их контролем. Право же окончательного решения принадлежит лицам, которые получили демократическую легитимацию в результате очередных публичных выборов. Это обстоятельство является более важным по сравнению с квалификацией в области юриспруденции. Поэтому для системы народного представительства считается очевидным, что проекты нормативных правовых актов вносят, докладывают, защищают, принимают и подписывают вовсе не их авторы.
Финансовая власть народного представительства ограничена и сводится в основном к полномочиям одобрения или отказа в отношении проекта, внесенного исполнительной властью. Тем не менее финансовую функцию народного представительства нельзя недооценивать. Будучи вынужденной, в силу закона, убеждать народных представителей в необходимости тех или иных публичных финансовых издержек, исполнительная власть оказывается неспособной расходовать средства налогоплательщиков по своему усмотрению. В бюджетной политике крайне важно руководствоваться общим интересом, а не личными, тем более - корыстными побуждениями. Разумеется, исполнительный орган сам по себе нельзя заподозрить в подобного рода предвзятости. Однако административный способ формирования исполнительной власти, ее слабая зависимость от потребностей различных социальных слоев и групп населения не всегда способствуют беспристрастности и объективности, что может привести к необоснованным отклонениям публичных расходов в пользу различных заинтересованных лиц. Бюджетная компетенция народного представительства, конечно, не разрешает полностью указанную проблему, но она позволяет уделять более пристальное внимание актуальным общественным вопросам, проявлять должное усердие к их разрешению, а в конечном итоге - разделять ответственность за судьбу представляемых граждан.
Народное представительство наделено также важными контрольными полномочиями. Согласно теории народного представительства, депутаты, представительные органы и выборные должностные лица не просто осуществляют отдельные функции контрольного характера, но пользуются высшей контролирующей властью. При такой постановке вопроса необходимо разграничивать понятия «контроль» и «исполнительно-распорядительная деятельность». Первое не предполагает четких инструкций; представительство, скорее, санкционирует, чем что-либо решает. Народно-представительный контроль означает наблюдение за исполнительной властью, в результате чего складывается одобрение или осуждение результатов исполнительнораспорядительной работы. Для народного представительства характерны критика, обсуждения, дискуссии, которые направлены не столько на оперативно-текущую деятельность, сколько на ее промежуточные и конечные результаты. В итоге народное представительство в течение срока своей легислатуры находится в привилегированном положении по отношению к невыборным органам публичной власти. Однако эти привилегии в достаточной мере уравновешиваются обязанностью отчета перед избирателями на очередных выборах.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Agreement Between the United States of America and Japan Concerning the Ryukyu Islands and the Daito Islands // NIRAIKANAI.WWMA. NET архив яп.-амер. док. - 1971, 17 июня. - Режим доступа: http://www.niraikanai.wwma.net/pages/archi-ve/rev71.html
2. Caleb, W. Security Flashpoint: International Law and the Islands Dispute in the Far East / W. Caleb // The New Zeland Postgraduate Law E-Journal. - 2005. - Iss. 2.
3. The Basic View on the Sovereignty over the Senkaku Islands // MOFA.GO.JP: Ministry of Foreign Affairs of Japan. 2009. - Режим доступа: http://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/senkaku/sen-kaku.html
4. Lohmeyer, М. The Diaoyu / Senkaku Islands Dispute Questions ofSovereignty and Suggestions for Resolving the Dispute : дис. ... маг. юр. наук / М. Lohmeyer // University of Canterbury New Zealand 2008. - Режим доступа: http://ir. canterbury. ac.nz/bitstream/10092/4085/1/thesis_fulltext.pdf
5. Lo Chi-kin. China"s policy towards territorial disputes: the case of the South China Sea Islands . - N. Y., 1989.
6. Cheng-China Huang. ICE Case Studies: Diaoyu Islands Dispute // AMERICAN. EDU: American University, Washington D.C. - 1997, июнь. - Режим доступа: http://www1.american.edu/ TED/ice/diaoyu.htm
7. Семин, А.В. Японо-китайские отношения: состояние, проблемы и тенденции (конец ХХ - начало XXI века) [Текст] / А.В. Семин. - М.: Изд-во Ин-та. Д. Вост., 2008.
8. Вопрос об островах Дяоюйдао // RUSSIAN. CHINA.ORG.CN: ежеднев. интернет-изд. - 2005, 18 апреля. - Режим доступа: http://russian. china. org.cn/china/archive/china-erzhan/txt/2005-04/18/ content_2169013.htm
9. Ответы официального представителя МИД КНР Цинь Гана на вопросы корреспондентов на очередной пресс-конференции 27 декабря 2005 года // RU.CHINESEEMBASSY.ORG: Посольство КНР в РФ. - 2005, 27 декабря. - Режим доступа: http:// ru.chineseembassy. org/rus/fyrth/t228855.htm
10. То же, 9 марта 2006 года // SAINT-PETERSBURG.CHINA-CONSULATE.ORG: Ген. консульство КНР в С.-Петербурге. - 2006, 9 марта. - Режим доступа: http://saint-petersburg.chma-consulate.org/rus/fyrth/t239920.htm
11. Китай выражает серьезную озабоченность по поводу столкновения японского патрульного катера с тайваньским рыболовецким судном // RUSSIAN.PEOPLE.COM.CN: интернет-изд. Жэньминь жибао. - 2008, 18 июня. - Режим доступа: http://russian.people.com.cn/31521/6432034.html
12. Русаков, Е.М. Ни здравого смысла, ни права (международного) [Текст] / Е.М. Русаков // Азия и Африка сегодня. - 2010. - № 3.
ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ
Народное представительство играет важную роль в жизни каждого государства и является одним из эффективных средств управления им. Без реального участия граждан в осуществлении народного представительства невозможно построение демократического, правового государства. Однако до последнего времени ряд теоретических и практических проблем обеспечения реализации этого стерж-
невого политического права остается нерешенным. Одна из причин такой ситуации - недостаточность комплексных фундаментальных исследований института народного представительства. В частности, как показали события последних десятилетийУкраине, проблемным оказалось участие граждан этой страны в управлении государственными делами, несмотря на то что в Конституции Украины
декларируется демократический характер государства, откуда следует, что в основании конституционного строя лежит признание народа источником власти.
На актуальность исследования народного представительства как института конституционного права указывает тот факт, что в современных европейских государствах зачастую формальное закрепление народного представительства в законодательстве не гарантирует выражение действительной воли граждан. Так, избирательные кампании опираются на механизмы манипуляции мышлением граждан, когда избиратель, как бы выражая свою волю, в действительности высказывает только чужую. Яркий пример дает молодая демократия современной Украины. Вроде бы многопартийность и существует, но избиратель голосует за ту или иную партию по закрытым спискам. Граждане имеют право на выбор, но осуществить такой выбор фактически не могут.
Обращение к проблеме институционализа-ции народного представительства в данной статье связано с тем, что в юридической науке пока нет единства в отношении конституционно-правовой природы народного представительства, не сформировано единое представление о сущности народного представительства, учитывающее все элементы демократии.
Автор ставит своей целью теоретическое обоснование конституционно-правовой природы народного представительства на базе сравнительного (компаративного) анализа закрепления положений о народном представительстве в конституциях европейских стран.
Изучением института народного представительства занимались философы, политологи, социологи. Существенный вклад в разработку понимания народного представительства с позиции конституционного права внесли работы А.А. Булгаковой, П.А. Астафичева, Н.Т. Ведерникова, А.К. Глухаревой, Ю.К. Краснова, О.Л. Копыленка, Ю.И. Малевич, А.В. Маль-ко, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, Н.И. Мату-зова, М.Н. Марченко, С.В. Масленниковой, О.М. Мироненка, B.C. Нерсесянца, Б.А. Стра-шуна, В.Я. Тация, И.Б. Усенка, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка, Б.С. Эбзеева. По данной проблематике имеется большое количество публикаций зарубежных авторов: Б. Грофмана, Н. Ума-
на, X. Петкин, Б. Рассела, Р. Руза, Н. Рулана, Р. Смита, К. Суейса, Д. Фарелла, Ф. Фоннера, М. Яновица и др.
Конституционно-правовое регулирование государственного механизма в демократических и старающихся таковыми казаться государствах основывается принципе народного суверенитета. При этом источником всей власти полагается народ. Власть народа - это и есть демократия в буквальном значении слова. Она осуществляется в представительной и непосредственной формах .
Представительная демократия, или представительное правление, осуществляется через государственные органы, избираемые народом. Выборные же государственные органы могут в свою очередь формировать иные государственные органы. Правовой статус общенациональных представительных органов (прежде всего парламентов), как правило, достаточно подробно определяется в конституциях.
Для выделения существенных характеристик института народного представительства в конституционном праве необходимо сначала определить, что же следует понимать под «народным представительством».
По мнению А.А. Булгаковой, народное представительство есть такой порядок участия народа в осуществлении государственной власти, при котором его волю и интересы выражают избираемые гражданами органы и должностные лица публичной власти . П.А. Астафичев дает следующее определение: «Народное представительство - это институт конституционного права, предметом которого являются общественные отношения, складывающиеся в области формирования, деятельности, прекращения полномочий и отвественности представительных органов публичной власти» . Народное представительство (читаем в Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона) - это система власти народа через выборных представителей . Согласно Толковому словарю, представительство - это наличие представителей в органах управления, на съездах и т. п. Представительством называют выполнение кем-либо или чем-либо обязанностей по представлению чьих-либо интересов, выполнению чьих-либо поручений, обладание правами
представлять чьи-либо интересы, выполнять поручения .
Как видим, единой дефиниции народного представительства нет. Одни авторы видят народное представительство через призму избирательных прав граждан, что сужает понимание изучаемого института, другие - как один из способов формирования представительных органов публичной власти, что также недостаточно раскрывает особенности народного представительства. Попробуем выделить признаки данного института.
К универсальным характеристикам (признакам) народного представительства, по мнению А.Г. Глухаревой, можно отнести следующие:
Выражение в народном представительстве верховенства народа;
Реализацию посредством народного представительства государственной власти, адекватной потребностям современного общества;
Выражение народными представителями интересов всего народа, а не какой-либо его части;
Допустимость различных механизмов формирования представительных органов при безусловном преобладании свободных выборов; коллегиальный состав представительного учреждения .
Основными свойствами органов народного представительства являются выборность, коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений, особый характер связи народных представителей с избирателями. Только в совокупности все названные свойства дают присущее органам публичной власти качество представительности, в силу которого они способны формулировать волю граждан и выражать их интересы в своей деятельности .
Конституционно-правовая природа народного представительства заключается в том, что оно: а) служит цели реализации суверенитета народа; б) опирается преимущественно на выборный способ формирования соответствующих органов; в) предполагает качественный механизм конституционно-правового регулирования функционирования и ответственности представительных учреждений, в результате чего обеспечивается достаточная зависимость их деятельности от потребностей и интересов граждан .
Социальная ценность народного представительства предопределяет необходимость представительного правления, которое выступает важнейшей формой опосредованного осуществления народом принадлежащей ему власти, а также реализации законодательных функций высшими представительными органами. В демократическом государстве недопустимо принижение роли народного представительства и тем более упразднение представительных учреждений.
Сложная природа народного представительства состоит в том, что оно является, с одной стороны, необходимым и существенным элементом в системе функционирования государственной власти и местного самоуправления, а с другой - выражением свободы личности, наделенной правомочиями на участие в управлении делами государства через своих представителей .
Народное представительство должно обеспечить легитимность государственной и муниципальной власти, так как народ, прежде всего и только он, является источником таковой. Легитимность как социокультурная характеристика власти - результат эволюции общества. Итогом этой исторической эволюции стало современное конституционное государство, в котором отношения политического представительства основаны на примате права. В нем основным законом - конституцией - установлены определенные устойчивые правила и механизмы функционирования государства . Формой выражения народного представительства являются демократические выборы как наиболее легитимный способ делегирования отношений представительства и соответственно формирования легитимной политической элиты.
В идеале институт народного представительства призван противодействовать авторитаризму, ограничивать бюрократизм и коррупцию, гарантировать народу возможность влиять на власть и контролировать ее. Но на сегодня, как было уже отмечено, существует проблема формальной и контролируемой демократии. Различают непосредственную и представительскую демократию. В первом случае решения принимаются непосредственно избирателями (например, на народных собраниях,
путем референдумов), во втором - выборными учреждениями (например, парламентами). Но в современных условиях демократические институты могут становиться формальными. Чисто формальная демократия, не ограниченная содержательными требованиями, способна привести к господству массы (охлократии) или к установлению самых крайних форм административной системы, вплоть до тоталитарного общества. Формальная демократия в виде права на свободное, равное и тайное голосование как таковое не является гарантией свободы политического выбора.
Общественно опасной представляется и подконтрольная демократия. В отношении демократии, контролируемой органами государственной власти, как правило исполнительной, возникает вопрос: демократия ли это? С одной стороны, есть признаки демократии. Существует конкуренция между политическими партиями. Граждане, например, могут голосовать свободно за ту или иную партию. С другой стороны, не все партии имеют равный доступ, например, к телевидению. Существуют и так называемые административные меры, которые ограничивают деятельность оппозиционных политиков. Власти удается в той или иной степени избавиться от механизмов контроля, которые существуют в демократическом обществе. Демократические структуры и процедуры, придавая легитимность выборной власти, не определяют деятельность правительства.
В современной литературе обсуждается вопрос о разделении реального и формального народного представительства. Критерием разделения выступает то, являются ли представительные учреждения действительными властными выразителями воли и интересов народа или они выполняют эту функцию только номинально, лишь оформляя властные решения, принимаемые другими политическими структурами.
Хрестоматийным примером возникновения отчуждения представителей народа от народа является избранное в 1789 году Национальное собрание Франции. Во время Великой французской революции идея народного представительства стала истоком невиданного всплеска политической активности народа. Обсуждение кандидатур, составление депутатских наказов
происходило в атмосфере большого энтузиазма. Делегирование своей воли другому вовсе не воспринималось как ее отчуждение. Никого не тревожило, что депутат, призванный к участию в политических делах, приобретает известную долю власти и тем самым становится выше своих избирателей. Конкретным инструментам воздействия избирателей на своего депутата не придавалось значения. Ж-Ж. Руссо предупреждал, что в любом представительстве заключена возможность отчуждения. В конце 1789 года Национальное собрание отменило все «связующие инструкции» (наказы) и право отзыва депутатов избирателями. Депутатский корпус отторг себя от уполномочившей его нации. Началось правление «именем народа, ради народа, но без народа», получившее завершение в системе якобинского террора. Это был поучительный урок, который показал, к чему может привести отчуждение представительного правления.
Таким образом, в странах с неустойчивым политическим режимом существует опасность, что избранные демократическим путем законодатели могут, изменив конституцию или избирательное законодательство, нарушить правила проведения выборов, вызвав не только отчуждение депутатов от электората, но и подрыв легитимности представительного органа власти. Это создает основания для социально-политического неинституционального конфликта.
Отчуждение представителей от социальных общностей, связанное с механизмом реальной власти, проявляется в неспособности народных представителей к артикуляции и реализации интересов своих избирателей, в фактическом безвластии соответствующего представительного органа. Социальным следствием такого отчуждения выступает абсентеизм - индифферентное отношение населения к политической жизни, устойчивое уклонение от участия в голосовании на выборах разных уровней. Абсентеизм нарушает систему отношений между гражданским обществом и государством .
Для политической практики европейских стран характерно «приравненное к выборному (номинальное) народное представительство». В отличие от выборного народного представительства (например, палата общин британского парламента), которое объединяет депутатов,
избранных народом, подобный институт (парламент) включает представителей, являющихся народными лишь номинально, в силу самого факта вхождения в парламент (например, палата лордов и монарх).
Социально-политическая практика правового закрепления народного представительства имеет большую историю. В качестве примеров конституционного закрепления института народного представительства можно рассмотреть статью 1 Конституции Ирландии 1937 года и часть 2 § 2 Конституции Венгерской Республики 1949 года. «Вся власть в Венгерской Республике принадлежит народу, который осуществляет свой суверенитет через избранных им представителей, а также непосредственно», - говорится в Конституции этой страны. Ирландская Конституция гласит: «Ирландский народ настоящим утверждает неотъемлемое, неотчуждаемое и суверенное право избирать собственную форму правления, определять свои отношения с другими народами и развивать свою политическую, экономическую и культурную жизнь в соответствии с его собственными склонностями и традициями» .
Конституция России в статье 3 провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В Конституции Италии предусматривается, что суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и границах, установленных Конституцией.
Основной закон Германии предписывает создание в каждой общине наряду с административным органом демократически избираемого народного представительства. Поэтому в коммунах всех земель имеются два органа: 1) муниципальное народное представительство, непосредственно избираемое жителями общины на срок от 4 до 6 лет (совет общины, собрание депутатов общины, городское собрание депутатов, районное собрание), принимающее решение по всем важным вопросам, касающимся общины, и контролирующее деятельность административного органа ее управления; 2) муниципальный административный орган управления (исполнительная власть), подготавливающий решения народного представительства и осуществляющий
их. Руководители административных органов управления (обербургомистр, бургомистр, магистрат, директор общинного управления; на районом уровне - оберкрайсдиректор или ландрат) избираются либо народным представительством, либо непосредственно жителями на срок от 4 до 10 лет. В некоторых землях функции председателя представительного органа и главы администрации совпадают, в других - эти функции выполняют разные лица .
Историческую ценность для определения роли народного представительства в формировании современного демократического государства имеет Декларация прав человека и гражданина, принятая во Франции во время Великой французской революции 1789 года. Каждый гражданин, согласно этой Декларации, имеет равное право участвовать в выдвижении/ утверждении закона и в назначении своих представителей и своих агентов. В Конституционном акте о Республике было предусмотрено, что народ непосредственно избирает представителей. Он поручает выборщикам избрание органов управления, общественных третейских посредников, судей, уголовных и гражданских. Народонаселение - единственная основа народного представительства. Каждый представитель принадлежит (является представителем) всей нации в целом .
В истории Англии правовую институцио-нализацию народного представительства обеспечивало Соглашение свободных людей, согласно которому «... верховная власть Англии и территорий, к ней принадлежащих, должна быть отныне вверена народному представительству. И для сохранения верховной власти (на все времена) полностью только в руках народных избранников мы согласны и заявляем, что ближайший и все следующие парламенты должны пользоваться своими полномочиями в течение одного года и что население должно в соответствии с этим избирать парламент ежегодно. Полномочия народных представителей должны осуществляться без согласия или содействия какого-либо другого лица или лиц...» . В Великобритании законы, которые регламентируют порядок проведения выборов в нижнюю палату парламента, называются актами о народном представительстве. Представительный характер соответствующих органов
обеспечивается тем, что они формируются путем прямых и общих выборов.
В Акте о народном представительстве Ирландии 2000 года определено, что любое лицо имеет право участвовать в голосовании в качестве избирателя на парламентских выборах по любому избирательному округу, если на день голосования оно: зарегистрировано в реестре избирателей по парламентским выборам в таком избирательном округе; не является неправоспособным по каким-либо основаниям (помимо возрастного ограничения); является либо правомочным гражданином Содружества, либо гражданином Республики Ирландия, а также если такое лицо достигло избирательного возраста .
Как видим, народное представительство выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер. Следовательно, в конституционно-правовом отношении положение органа народного представительства всецело определяется формой правления. В парламентской республике и парламентарной (конституционной) монархии парламент, олицетворяя верховную власть, формирует и контролирует правительство, а в президентской (полупрезидентской) республике и дуалистической монархии он делит власть с главой государства, который сам формирует и контролирует правительство (это не исключает отдельных контролирующих полномочий парламента).
По мнению А.К. Глухаревой, в тоталитарных государствах народное представительство
всегда фиктивно, поскольку парламент через принимаемые им законы только оформляет решения руководства правящей партии. Таким было это представительство и в СССР. Верховный Совет искусственно включал представителей всех слоев «трудового народа» и формально олицетворял верховенство власти. Он назначал и освобождал правительство, принимал законы и утверждал бюджет, но на деле не обладал даже подобием независимого и свободного органа власти. Такое народное представительство только попирало суверенитет народа .
Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что большинство европейских конституций именно народ называют первоисточником власти. Однако, несмотря на то что в них говорится безусловно о принадлежности власти народу, формальное конституционное закрепление декларирует, но не обеспечивает реального народного представительства в выборных органах государственной власти.
Сравнительный анализ показывает, что в практике государственного управления народное представительство оформляется как институт конституционного права через совокупность правовых норм конкретного государства по реализации суверенитета народа и права гражданина государства участвовать в формировании представительских органов публичной власти, а также в установлении контроля ответственности таких органов. Конституционно-правовая трактовка четко выделяет роль народного представительства в функционировании государства, отвечая острым потребностям современной социально-политической практики.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституционное право зарубежных стран [Текст]: учебник / под ред. Б.А. Страшуна. - М., 2000. - 880 с.
2. Булгакова, А.А. Народное представительство в России: исторические традиции, современное состояние, перспективы развития [Текст]: автореф. дис. ... канд. полит. наук: спец. 23.00.02 / А.А. Булгакова; Ин-т государства и права РАН. - М., 2007. - 19 с.
3. Астафичев П.А. Проблемы совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации [Текст]: автореф. дис. ... канд. юр. наук: спец. 12.00.01 / П.А. Астафичев. - Саратов, 1998. - 18 с.
4. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона [Тескт] - СПб.: Брокгауз-Ефрон, 1890-1907.
5. Толковый словарь русского языка [Текст] / под ред. Д.В. Дмитриева. - М., 2003. - 790 с.
6. Глухарева, А.К. Конституционные основы народного представительства в Российской Федерации [Текст]: автореф. дис. ... канд. юр. наук: спец 12.00.02 / А.К. Глухарева; Рос. гос. торгово-эконом. ун-т. - М., 2008. - 19 с.
7. Масленникова, С.В. Право граждан на народное представительство в Российской Федерации [Текст]: автореф. дис. ... канд. юр. наук: спец. 12.00.02 / С.В. Масленникова. - М., 2001. - 18 с.
8. Общая и прикладная политология [Текст]: учеб. пособие / под общ. ред. В.И. Жукова, Б.И. Краснова. - М.: МГСУ; Союз, 1997. - 992 с.
9. Конституционное право государств Европы [Текст] / под ред. Д.А. Ковачева. - М., 2005. - 780 с.
10. Документы истории Великой французской революции [Текст] / отв. ред. А.В. Адо. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1990. - Т. 1.
11. Соглашение свободных людей Англии от 1 мая 1649 г. [Текст] - // Кислица Н.А. Английская буржуазная революция середины XVII века: практикум. - М., 1963. - 250 с.
12. Акт о народном представительстве от 9 марта 2000 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.concourt.am/
УДК 34:339.1 (47+57) (091) "17" (045)
М.С. Павшинская
ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ УЧАСТИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В ТОРГОВЫХ ОТНОШЕНИЯХ В ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII ВЕКА
В современной российской экономике имеется много негативных моментов. Неразвитость отечественного производства, вывоз за рубеж в основном природных ресурсов и зависимость внутреннего рынка от закупочных цен на них приводят к необходимости вмешательства государственной власти в экономику. В такой период особенно значимо изучение исторического опыта нашей страны.
В первой четверти XVIII века Российское государство являлось активным участником торговых отношений на внутреннем и, особенно, на внешнем рынке.
Правительство выступало в качестве покупателя и продавца товаров. Прежде всего закупались товары, необходимые для государственных нужд. В первой четверти XVIII века отечественная промышленность только начинала активно развиваться. Несмотря на высокие темпы этого процесса, в первые десятилетия не хватало многого для обеспечения армии и флота, реформируемого управленческого аппарата, развития самой промышленности. Часть продукции государство производило на собственных предприятиях, но значительную часть было вынуждено закупать как в России, так и за границей.
В случае поставки товаров для государственных нужд казна имела дело с подрядчиками, купцами или непосредственно с производителями продукции. При подрядном способе обеспечения армии и военно-морского флота частное физическое лицо обязывалось перед соответствующим ведомством поставить нужное количество продукции определенного качества до начала кампании по заранее установленной цене, по свободному взаимному соглашению с правительством. Указы предъявляли требования к срокам доставки и качеству поставляемой продукции.
При агентском способе заготовок уполномоченное должностное лицо, минуя подрядчиков, устанавливало прямые контакты с непосредственными производителями (землевладельцами, мясниками, хлебниками, пивоварами и т. д.), что позволяло сократить расходы казны на покупку продовольствия.
В ряде случаев военно-политическая ситуация вынуждала правительство приобретать продукцию у предпринимателей не по соглашению, а в принудительном порядке. Например, в декабре 1700 года, когда понадобился хлеб для выдачи стрельцам в Кольском остроге, Петр I велел весь хлеб, находившийся у торговых людей, «отписать на себя», а деньги
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Глухарева Анастасия Константиновна. Конституционные основы народного представительства в Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Глухарева Анастасия Константиновна; [Место защиты: Рос. гос. торгово-эконом. ун-т]. - Москва, 2008. - 204 с. РГБ ОД, 61:08-12/195
Введение
Глава 1. Конституционно-правовая природа народного представительства 16
1. Основные концепции народного представительства: становление и современное состояние 16
2 Основные положения о народном представительстве в Конституции РФ 1993 г. 49
3. Значение и функции народного представительства в Российской Федерации 73
Глава 2. Конституционное закрепление народного представительства в Российской Федерации 93
1. Народное представительство в системе конституционных принципов 93
2. Гарантии народного представительства в Российской Федерации 112
Глава 3. Система народного представительства в Российской Федерации (конституционные основы) 130
1. Государственные формы народного представительства в России 130
2. Муниципальные и общественные институты в системе народного представительства 150
Заключение 172
Список литературы 178
Введение к работе
Актуальность исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года провозглашает Российскую Федерацию демократическим государством, а ее многонациональный народ - единственным источником власти и носителем суверенитета в России. В качестве одной из форм осуществления власти народа Конституция установила представительную демократию. Ее реализация является базовым условием для- всего демократического развития нашей страны. Этим объясняется практическая значимость народного представительства в России. Она усиливается тем, что народное представительство призвано обеспечить легитимность государственной и муниципальной власти, противодействовать авторитаризму, ограничивать бюрократизм и коррупцию, гарантировать народу возможность влиять на власть и контролировать ее.
Данные обстоятельства объясняют необходимость всестороннего теоретического осмысления феномена народного представительства в рамках его связи и взаимообусловленности с другими государственно-правовыми и политическими явлениями. Теоретическая значимость изучения народного представительства в настоящее время возрастает в связи с тем, что сформулированное еще в XIX веке и остающееся практически неизменным «классическое» понимание народного представительства оказывается недостаточным. Это связано с целым рядом изменений, которые коснулись практически всех ныне существующих государств, в том числе и России. Процессы правовой интеграции повлияли на распространение представительной демократии по всему миру, придав последней новые черты и изменив ее привычное содержание. Повсеместное признание и утверждение прав человека уточнило и внесло коррективы, в понимание сущности (первооснов) и признаков народного представительства. Народное представительство вышло за внутригосударственные рамки, появились его
наднациональные формы. Оно превратилось в необходимое условие сотрудничества современных государств. Новые взаимоотношения* ветвей власти свидетельствуют об охвате народным представительством не только сферы действия законодательных органов- (традиционной области распространения), оно стало (становится) общим принципом осуществления всей публичной власти в стране в целом.
Необходимость научного осмысления народного представительства с учетом современных реалий вызвана и общественно-политической обстановкой в Российской Федерации. В настоящее время наша страна переживает переломный момент своего развития - на первый план выдвигаются задачи более интенсивного развития демократического, правового и социального государства, формирования гражданского общества. Одновременно наблюдаются и значительные трудности на пути реализации представительной демократии. Все это также требует своего обстоятельного изучения, научного объяснения и отыскания наиболее эффективных инструментов правового обеспечения народного представительства.
Кроме того, в современной юридической науке изменились подходы и методы изучения государственно-правовых явлений, способы постановки и решения проблем. Все более востребуется комплексный, системный и междисциплинарный взгляд, перетолкование классических общеизвестных положений в контексте настоящей ситуации. Поэтому научный анализ с таких позиций народного представительства, теории и практики его реализации в России, уточнение и развитие в связи с этим его отдельных характеристик, внесение предложений по законодательному закреплению, толкованию и практическому осуществлению представляется актуальным для науки конституционного права.
Таким образом, в настоящей работе на основании комплексного и системного анализа с опорой на существующие исследования
представительной демократии раскрываются современное понятие и содержание народного представительства, его конституционные основы применительно к устройству нашего государства, выявляются положительные и негативные стороны действия его на современном этапе, выдвигаются предложения по совершенствованию практики реализации народного представительства с учетом современных потребностей российского общества и тенденций его развития.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема народного представительства неоднократно являлась предметом научного изучения, подвергалась анализу с различных сторон отечественными и зарубежными учеными.
Об этом свидетельствуют прежде всего дореволюционные труды представителей российской юридической науки: Ю.С. Гамбарова, В.М. Гессена, А.А. Жиженко, Н.И. Карпева, Б.А. Кистяковского, О.Кокошкина, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.Е. Кудрина, Н.И. Лазаревского, А.Рождественского, Б.Н. Чичерина и др.
Эта тема исследовалась и в советский период (работы Ю.А. Агешина, А.А. Безуглова, М.Т. Богомолова, Т.П. Василенкова, Г.С. Гурвича, А.В. Зиновьева, Д.Л. Златопольского, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Д.А. Керимова, А.И. Кима, С.Н. Кожевникова, Е.И. Колюшина, В.Ф. Котока, А.И. Лепешкина, B.C. Основина, СМ. Поповой, Ю.И. Скуратова, Б.А. Страшуна, Е.А. Тихоновой, К.Ф. Шеремета, В.И. Яцечко и др.).
За- последнее время отдельные аспекты народного представительства также изучались отечественными юристами-конституционалистами: С.А. Авакьяном, А.С. Автономовым, А.А. Акмаловой, П.А. Астафичевым, С.Н. Бабуриным, Н.А. Васецким, Н.Т. Ведерниковым, А.И. Горылевым, В.А. Елчевым, А.Д. Керимовым, П.Н. Кириченко, Ю.К. Красновым, В.А. Кряжковым, В.А. Максимовым, СВ. Масленниковой, Л.А. Нудненко,
6 A.M. Осавелюком, B.B. Пылиным, Б.А. Страшуном, Т.М. Шамбой, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеевым и др.
Существенным вкладом в понимание теоретических основ представительной демократии стали разработки специалистов по общей теории государства и права. Среди них работы: Ю.И. Малевич, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, И.Н. Рожко, З.А. Станкевича, А.И. Экимова и др.
Способствовали развитию конституционно-правового знания о народном представительстве исследования, выполненные в рамках политологии и социологии (Г.В. Голосов, К. Джанда, Р.Т Мухаев, В.П. Пугачев, В.И. Селютин, А.И. Соловьев, ВТ. Хорос, А.В. Чуев), а также истории (Л.С. Васильев, Н.М. Золотухина, И.А. Исаев, В.О. Ключевский и
По данной проблематике имеется большое количество публикаций зарубежных авторов: Б. Грофмана, Р. Даля, Р. Каца, Н. Лумана, X. Петкин, Б. Рассела, Р. Руза, Н. Рулана, Р.Смита, К. Суейса, С. Эльдерсвельда, Д. Фарелла, Ф. Фоннера, М. Яновица и др.
Однако в рамках науки конституционного права не было выполнено монографической работы, в которой народное представительство исследовалось бы в качестве самостоятельного, целостного и комплексного явления, развивающегося в Российской Федерации благодаря успехам демократического строительства, а также при влиянии глобализационных процессов, работы, которая отражала бы положительные и негативные стороны российской представительной демократии с учетом особенностей государственно-правовой жизни нашей страны и содержала бы соответствующие предложения по ее совершенствованию. Настоящее исследование направлено на восполнение данного пробела, представляет собой теоретическое конституционно-правовое описание и объяснение
народного представительства с вышеуказанных точек зрения и содержит рекомендации, направленные на дальнейшее законодательное и практическое развитие этого института в нашей стране.
Цель проведенного исследования состоит в комплексном и системном изучении конституционных основ народного представительства в Российской Федерации на современном этапе ее. развития, в выявлении сущности, содержания и значения данного института для российской государственно-правовой действительности с учетом ее особенностей, а также отыскании более эффективных способов и средств его реализации на практике.
Указанная цель определила постановку конкретных задач исследования:
Выявить и раскрыть основные особенности концепций народного
представительства в российской и зарубежной научной политической мысли
на различных исторических этапах; сформулировать базовые положения, на
которые должна опираться наиболее оптимальная для России и других
государств в современный период концепция народного представительства;
основываясь на комплексном подходе, сформулировать
конституционно-правовое определение понятия народного
представительства, уточнить его содержание;
учитывая влияние современных политических факторов и международно-правовой ситуации, определить роль и значение конституционного принципа народного представительства для построения демократического, правового, социального государства и гражданского общества в Российской Федерации.
Провести анализ федерального и регионального законодательства
Российской Федерации, нормативных правовых актов местного
самоуправления, а также практики их действия в сфере народного
представительства; на основании этого выявить имеющиеся проблемы и недостатки его правового регулирования и предложить соответствующие изменения нормативных актов, а также способов и средств практической реализации народного представительства в России;
изучить систему народного представительства в России, выявить особенности ее элементов;
раскрыть представительный характер современного российского общества и его представительных институтов, найти конституционно-правовые механизмы их оптимального развития.
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых, которые исследовали различные аспекты народного представительства. Комплексный характер, темы потребовал обращения к источникам различных отраслей науки, как юридических, так и философских, политологических, социологических, исторических и некоторых других гуманитарных дисциплин.
Нормативную основу диссертационного исследования составили, прежде всего, Конституция Российской Федерации 1993 года, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты муниципальных образований. Теоретические положения и выводы работы опираются на федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, регулирующие статус депутатов, политических партий, других общественных объединений, Общественной палаты Российской Федерации, процедуру выборов, состав и деятельность органов народного представительства различных уровней власти и другие стороны представительной демократии. Ряд суждений о народном представительстве стал возможен благодаря использованию международных документов, конституций зарубежных государств, а также нормативных актов, которые принимались и действовали в различных странах на тех или
иных исторических этапах их существования. Особую значимость для диссертационного исследования имеют постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.
Эмпирическую базу работы образуют государственная и общественно-политическая практика России и зарубежных стран, события и факты, связанные с реализацией народного представительства в деятельности государства и гражданского общества, результаты и обобщения социологических исследований и опросов, касающихся различных сторон представительной демократии и т.д.
Методологической основой изучения послужила вся совокупность приемов и способов научного познания, применимая к народному представительству как объекту исследования. Ведущим явился всеобщий диалектический метод, а также вытекающие из него общелогические методы, такие как анализ, синтез,. абстрагирование, восхождение от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному и др., а также специальные и частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, формально-юридический, историко-правовой, метод сравнительного правоведения и т.д. Их применение позволило изучить народное представительство во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Объектом диссертационного исследования является народное представительство в Российской Федерации как конституционное явление и государственно-правовая реальность.
Предметом исследования выступают закономерности возникновения, функционирования и развития народного представительства, в Российской Федерации, его целостное понимание и современное научное отражение.
Научная новизна работы обусловлена поставленными задачами и заключается в определении конституционных основ народного представительства, адекватных комплексному видению этого явления, и
учитывающих особенности российской представительной демократии. В рамках такого исследования и понимания народного представительства автором выдвинуты предложения, направленные на совершенствование отечественного законодательства и конституционно-правовой практики. Кроме того, в диссертации высказаны суждения по ряду частных вопросов, недостаточно изученных, дискуссионных либо не являвшихся ранее предметом научного анализа. Научная новизна работы более конкретно отражена в системе положений, выносимых на защиту. Основные положения, выносимые на защиту.
1.
Понимание народного представительства, сложившееся еще в эпоху
Просвещения и принятое до сих пор в юридической науке, не отражает в
полной мере современное его содержание. Для целостного и объективного
описания и научного объяснения народного представительства целесообразно
использовать комплексный подход, который диалектически объединяет
различные аспекты народного представительства и позволяет рассматривать
его в нескольких ипостасях: как идею (1), как способ осуществления
публичной власти (2), как правоотношение (3), как право народа (4), как
орган государственной (муниципальной) власти (5).
Комплексный подход позволяет внести коррективы в традиционное и устоявшееся в конституционном праве определение понятия народного представительства и рассматривать его как принцип организации государства и гражданского общества, который основан на осуществлении публичной власти от имени и в интересах народа выборными коллегиальными органами, взаимодействующими со всей системой органов государственной и муниципальной власти, действующими в рамках демократических процедур и несущими ответственность перед народом.
2. Современное" понимание и практика реализации народного
представительства в государствах демократической ориентации базируются
11 на различных концепциях, отражающих исторические, общественно-политические, социокультурные и другие особенности стран. Тем не менее, в народном представительстве как конституционно-правовом явлении присутствуют характеристики (черты, признаки), которые составляют его сущность, обеспечивают единство, общность его первооснов и обуславливают универсальный характер этого явления. Именно они должны лежать.в основе любой национальной концепции представительства. К таким универсальным характеристикам (признакам) народного представительства можно отнести следующие: выражение в народном представительстве верховенства народа (1); реализация посредством народного представительства государственной власти, адекватной потребностям современного общества (2); выражение народными представителями интересов всего народа, а не какой-либо его части (3); допустимость различных механизмов формирования представительных органов при безусловном преобладании свободных выборов (4); коллегиальный состав представительного учреждения (5).
Государственно-правовая практика России свидетельствует о приоритетном положении представительной демократии по отношению к непосредственной, что способно привести к нарушению ст. 3 Конституции РФ. Для сохранения баланса непосредственной и представительной демократии целесообразно исключить из текста Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 11.06.2004 г. запрет на проведение референдума в последний год полномочий Президента РФ и Государственной Думы.
Практика реализации народного представительства- в России свидетельствует о необходимости совершенствовать механизм его гарантий. В частности, требуется введение института досрочного отзыва депутатов всех уровней власти. В качестве оснований отзыва следует предусмотреть
неисполнение обязанностей депутатов, в том числе, обязанностей выполнять предвыборную программу и придерживаться политической ориентации, которая была заявлена во время избирательной кампании. Эти обязанности следует закрепить в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
5. Из понимания, народного представительства как принципа
организации государства и» гражданского общества следует, что система "
народного представительства в России состоит из нескольких уровней и
включает в себя 1) государственные формы народного представительства
(Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные собрания
субъектов- Федерации); 2) муниципальные формы народного
представительства (муниципальные представительные органы); 3)
представительные институты гражданского общества (политические партии,
Общественная палата Российской Федерации).
6. Совершенствованию реализации представительной демократии в
России могут способствовать следующие меры:
Ослабление содержащихся в законодательстве излишне жестких
ограничений для участия политических парий в осуществлении публичной
власти (разрешение создавать межрегиональные и региональные партии для
участия в региональных выборах; снижение 7 % избирательного барьера на
выборах в Государственную Думу до 5 %; недопущение формирования
Государственной Думы только из двух партий);
Возврат в федеральное законодательство положения о том, что выборы
в Государственную Думу считаются состоявшимися, если в них приняли
участие более 25 % избирателей;
Превращение Общественной палаты Российской Федерации в
подлинный представительный институт гражданского общества путем
закрепления такого ее статуса в Федеральном законе «Об общественной палате», а также изменения порядка ее формирования - отведение решающей роли в ее формировании не Президенту РФ, а общероссийским общественным объединениям, академиям наук и творческим союзам;
проведение мер по развитию активности и политико-правовой культуры населения, его заинтересованности в осуществлении представительной демократии (совершенствование программ образования и просвещения российских граждан, восстановление практически утерянной сегодня системы правового воспитания, а также продление действия Федеральной целевой Программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации);
более широкое привлечение, учет мнения и интересов населения муниципальных образований при разработке и проведении государственных реформ в сфере местного самоуправления (в том числе, его представительных органов); расширение перечня мероприятий, предусмотренных в Федеральной целевой Программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.
Научная и практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертации теоретические обобщения, выводы и предложения могут быть использованы при формировании правовой политики российского государства, в решении проблем государственного управления, приняты во внимание в правотворческой деятельности при разработке и совершенствовании российского законодательства, толковании положений Конституции Российской Федерации, при правоприменении, проведении мероприятий по политико-правовому просвещению населения, в процессе профессиональной подготовки кадров юристов и государственных служащих, в научно-исследовательской работе, в преподавании учебных курсов по
конституционному, избирательному, парламентскому праву, другим юридическим дисциплинам, а также могут быть использованы в дальнейших исследованиях по представительной демократии в рамках различных отраслей юридической науки.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в одиннадцати научных публикациях автора.
Диссертант использовал содержащиеся в работе положения в преподавании курсов «Конституционное право России» и «Избирательное право».
Положения диссертации обсуждены на заседаниях кафедры Конституционного и муниципального права Юридического факультета Российского государственного торгово-экономического университета, кафедры Конституционного права Юридического факультета Московского городского педагогического университета.
Изложенные материалы докладывались на международной научно-практической конференции «Глобализация, права человека и право», всероссийской научно-практической конференции «Экономические, социальные, правовые и культурные проблемы развития регионов современной России», межрегиональной научно-практической конференции «Выборы и ответственность: основные критерии гуманитарной стратегии демократизации», межвузовских научно-практических конференциях «100-летие российского парламентаризма: теория и практика» и «Права человека в современном обществе (к 60-летию ООН и всемирному дню прав человека)».
Автор использовал результаты своих исследований при участии в работе совместного заседания Научно-методического совета и Координационного совета по повышению правовой культуры избирателей при Избирательной комиссии Республики Хакасия, семинара «Политические
партии и избирательный процесс в Республике Хакасия», а также семинара с председателями территориальных избирательных комиссий Республики Хакасия по подготовке и проведению выборов в органы местного самоуправления.
Выводы, сформулированные в диссертации, использованы автором при участии в деятельности рабочей группы по подготовке аналитических материалов и доклада о реализации Российской Федерацией положений Федерального закона «Об общественных объединениях» от 14.04.1995 г. и Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 08.12.1995 г. на конференциях Международных неправительственных организаций Совета Европы, проходивших в рамках Парламентский Ассамблеи Совета Европы.
Публикация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано 11 научных работ общим объемом 3,6 п.л.
Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, которые включают семь параграфов, заключения и списка использованной литературы. Общий объем работы составляет 204 страницы машинописного текста.
Основные концепции народного представительства: становление и современное состояние
Учение о народном представительстве развивалось на протяжении нескольких веков. Различные исторические эпохи выдвигали собственные концепции этого явления, т.е. определенные способы его понимания, трактовки, руководящие идеи для его освещения, его исходные принципы и предпосылки1.
Сложившиеся концепции народного представительства освещают данное явление с различных сторон, подчеркивают его разнообразные аспекты с учетом пространственно-временной обусловленности. Некоторые из них акцентированы изменениями в государственной жизни и получили практическое воплощение в новом государственном устройстве, другие стали констатацией действительности и были выработаны на основании обобщения существующего опыта, третьи отражали исключительно авторский взгляд на данное явление. Все сложившиеся концепции имеют ярко выраженное личностное начало, обозначены фигурой основателя (основателей), вложившего в них исходный смысл. При этом многообразие концепций не привело к появлению единой теории народного представительства, наоборот, в-современной науке наблюдается все больший плюрализм во взглядах на данный феномен, а практика его воплощения в жизнь принимает все более разнообразные формы. Думается, что многообразие концепций обогащает явление народного представительства как в теоретическом, так и практическом плане, ведь сопоставление концепций позволяет выявить их положительные и отрицательные черты, а также в наилучшей степени приспособить их к потребностям конкретного общества, в частности, Российской Федерации.
Это позволяет утверждать, что сегодня концепции становятся самостоятельной формой организации знания о народном представительстве, замещающей собой теорию. Многообразие концепций, обусловленное различиями исторических эпох, национально-государственных особенностей, ценностно-нормативной составляющей снимает потребность в формулировании единой теории народного представительства. Такая теория не сможет охватить всей специфики современных обществ, поэтому не будет обладать необходимой степенью универсальности, при этом чрезмерная абстрактность приведет к тому, что такая теория не раскроет действительного содержания народного представительства.
Как представляется, чтобы концепция обладала необходимой степенью полноты, она должна освещать онтологические, инструментальные и институциональные составляющие явления. Иными словами, целостность и завершенность концепции народного представительства может быть достигнута в том случае, если она охватывает 1) сущность и характер представительства (кого и что представляют депутаты, роль депутатов); 2) степень участия политических партий и других общественных объединений в представительной системе; 3) способ формирования представительного учреждения, вид избирательной системы; 4) характер связи депутатов с народом, степень ответственности представителей2.
Поэтому думается, что не все предлагаемые в литературе концепции народного представительства могут быть признаны таковыми в полном смысле слова. Например, не следует считать концепциями народного представительства многочисленные варианты концепций депутатского мандата, рассматривающие депутатов как «делегатов от избирателей», «доверительных управляющих» или лиц, занимающих промежуточное положение. Названные концепции не охватывают весь перечень вопросов, касающихся народного представительства, они затрагивают только деятельность депутатов в парламенте, их связь и ответственность перед народом, но не рассматривают других составляющих содержания народного представительства. Поэтому следует признать, что концепции народного представительства включают в себя концепции депутатских мандатов, но ими не исчерпываются.
Прежде чем перейти к анализу некоторых концепций народного представительства, необходимо кратко остановиться на историческом аспекте формирования первой из них, родившейся в Западной Европе и США.
2 Основные положения о народном представительстве в Конституции РФ 1993 г.
Народное представительство в науке конституционного права обычно понимается как «способ передачи власти в полном объеме какому-либо лицу или группе лиц, отправлять которую нельзя иным способом. Оно имеет место тогда, когда в государстве население обладает политическими правами, но не имеет возможности (обыкновенно вследствие значительных территориальных размеров государства) пользоваться ими непосредственно, в таком случае оно избирает представителей, которым делегирует свои права»1. Такое определение фактически сохраняется с XIX в. и в целом возражений не вызывает.
Однако сегодня содержание народного представительства в свете его закрепления в Конституции РФ 1993 г., а также во взаимосвязи с другими конституционными положениями демонстрирует различные грани своего проявления, а потому предполагает комплексный подход и многостороннее его видение.
Можно указать на ряд аспектов народного представительства, с позиции которых сегодня просто необходимо рассматривать этот феномен -как идея и общественно-политическая доктрина; как механизм, способ осуществления публичной власти; как правоотношение; как коллективное право народа; как орган публичной власти. Конечно, в народном представительстве заложены и многие другие важные характеристики, однако вышеперечисленные представляются сегодня и в теоретическом плане, и с позиций практической значимости основополагающими.
Прежде, чем приступить к рассмотрению названных аспектов, необходимо уделить внимание понятию «народ», поскольку оно является ключевым для понимания феномена народного представительства и во многом предопределяет содержание, которое в него вкладывается.
В современной юридической литературе понятию «народ», его содержанию и соотношению с другими понятиями посвящен значительный объем литературы. В настоящей работе не стоит задача изложения существующих точек зрения, необходимо выделить лишь характеристики, касающиеся конституционного закрепления этого понятия и имеющие принципиальное значение для понимания явления народного представительства.
1. Отечественная юридическая наука использует широкое и узкое понимание категории. «народ». В широком смысле понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как «принадлежность данной ассоциированной в рамках единого государства-совокупности людей к соответствующему государству»3. В узком смысле под понятием «народ» понимают только избирательный, корпус, т.е. граждан, обладающих избирательным правом4.
Представляется, что роль народа в государстве не ограничивается только участием ввыборах, поэтому более верным следует признать широкое понимание народа. В демократическом государстве народ является носителем власти, которую осуществляет различными способами, в том числе в форме контроля за государственными органами и -их должностными лицами. Широкое понятие народа необходимо использовать и применительно к определению народного представительства, ведь его суть заключается в том, что при осуществлении публичной власти должны быть учтены интересы всего народа (в т.ч. недееспособных, иностранцев, лиц без гражданства, проживающих в данном государстве). Отнесение к народу исключительно избирателей нарушает принцип народовластия и равноправия всех граждан государства, ведет к признанию привилегированного корпоративного характера представительства.
Народное представительство в системе конституционных принципов
Народное представительство - важнейшая конституционно-правовая категория, лежащая в основе современного демократического государства. Она закреплена в ст. 3 Конституции РФ 1993 г. и развита в федеральном законодательстве. Народное представительство составляет одну из основ конституционного строя России, выступает принципом, пронизывающим всю организацию государственной и общественной жизни нашей страны, неразрывно связанным с другими конституционно-правовыми принципами. Поэтому раскрыть его содержание можно путем определения ее связи и разграничения с другими принципами, закрепленными в Конституции. ;
1. Одним из важнейших принципов, неразрывно связанных с народным представительством по происхождению и содержанию является народный суверенитет. Сегодня он приобрел характер универсального для всякого демократического государства конституционного положения, на нем базируется не только учение о народном представительстве, но и представление о современной демократии в целом.
В юридической науке, как известно, сложилось несколько подходов к пониманию народного суверенитета. Исторически первым было сформулированное Ж.-Ж. Руссо определение суверенитета как неотчуждаемой и неограниченной верховной власти, которая самостоятельно и независимо осуществляется народом. В современной отечественной литературе этого подхода придерживается И.П. Трайнин, который утверждает, что суверенитет народа есть полная, ничем не ограниченная, охватывающая все сферы жизни общества власть народа1. Представляется, что такой подход несколько размывает границы между суверенитетом и властью народа и приводит к мысли о необоснованной терминологической избыточности. Диаметрально противоположного подхода придерживался Сэн-Жирон, который определял суверенитет как «право быть, управляемым только согласно-началам справедливости и народного блага», как, право признавать только власть разумную, искусную, бескорыстную и патриотическую, управляющую народом в его собственных интересах. Право повелевать исходит не от народа, а от Бога: Если следовать мысли Єзн-Жирона, нет необходимости, чтобы власть вытекала из народной воли, здесь достаточно его молчаливого согласия, что может привести к узурпации. В настоящее время такой подход представляет определенный исторический интерес, однако, современнымишравоведами не разделяется.
Промежуточный и, как представляется; наиболее приемлемый подход к пониманию народного суверенитета предложен Э. Виллеем: Он- заключается-в определении суверенитета как права- быть управляемым только1 людьми, облеченными.народным доверием3. В настоящее время этот подход.развивает Б.С. Эбзеев; который утверждает, что народный суверенитет характеризует качественную сторону власти народа. Народный суверенитет - «не есть сама власть, это важнейший принцип организации и функционирования государства, обеспечивающий верховенство и полновластие народа»4. Такое понимание суверенитета народа находит подтверждение в Конституции РФ, в которой норма ст.-З, закрепляет принадлежность народу всей, а не только государственной власти.
Таким образом, народный суверенитет - это имманентное свойство народа, принцип, лежащий в основе демократического государства. Он является результатом, не правового регулирования, а социального, экономического, политического и духовного развития общества и лишь впоследствии приобретает конституционно-правовое значение и юридическую форму. Будучи. весьма сложным общественным явлением, народный- суверенитет представляет собой диалектическое единство политического содержания и правовой формы, в котором определяющее значение имеет политическое содержание. Это единство заключается в том, что в законодательстве и, прежде всего в Конституции, воплощается суверенная воля народа. Народ решающим образом участвует в законодательстве и его осуществлении непосредственно либо через своих представителей.
Таким образом, народный суверенитет и народное представительство-в теоретическом плане неразрывно связаны между собой, они служат единой цели - обоснованию преимуществ демократического правления. При.этом явление народного представительства вытекает из признания народного» суверенитета, базируется на нем, или, иными словами, идея народного суверенитета служит обоснованием народного представительства.
Государственные формы народного представительства в России
Федеративное устройство России предопределило существование в нашей стране форм народного представительства, осуществляющих государственную власть, на двух уровнях: федеральном и субъектов федерации. Так, в ст. 94 Конституции РФ назван представительный и законодательный орган власти России - Федеральное Собрание Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г.1 (ст. 2, Глава 2), а также конституции и уставы субъектов Федерации закрепили наличие представительных органов в субъектах РФ. Несмотря на все многообразие региональных органов народного представительства они, как и Федеральное Собрание РФ имеют единую представительную природу, которая определяется общей совокупностью признаков.
Во-первых, орган народного представительства должен характеризоваться адекватностью и полнотой отражения в его составе и деятельности потребностей и интересов граждан. Как утверждает В.А. Максимов, представительная природа законодательной власти выражается в соответствии между социальной, профессиональной, демографической, этнической структурами общества и депутатским корпусом законодательного органа. Конечно, такой признак носит оценочный характер, не может существовать критериев, позволяющих определить, насколько он отражен в действующем представительном органе. Однако необходимость его выделения объясняется тем, что орган народного представительства должен не просто отвечать ряду формальных признаков, но и качественно своей деятельностью выражать интересы народа.
Во-вторых, для осуществления представительных функций орган народного представительства должен получить «авторитет всеобщности»,3 т.е. должен быть сформирован путем выборов. В связи с этим, можно утверждать, что выборы играют роль механизма реализации народного представительства, а задачей избирательной системы является нахождение наиболее эффективных элементов такого механизма. Следовательно, избирательное право носит инструментальное значение по отношению к принципу народного представительства.
В-третьих, представительными могут быть только коллегиальные по составу и порядку принятия решений органы4. Это отражено и в Конституции РФ (ст. 95), и в Федеральном Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 4). Неотъемлемость коллегиальности как признака органа, народного представительства объясняется тем, что выражение воли и интересов различных групп населения, нахождение их баланса возможно только в органе, состоящим из депутатов, каждый из которых представляет те или иные интересы. Только путем диалога, обсуждений, взаимных компромиссов и голосования появляется- возможность принять наиболее приемлемое для всех решение. В связи с этим, трудно согласиться с теми авторами, которые причисляют к представительным единоличные органы- власти, такие как президент, глава администрации субъекта, губернатор, мэр. Такая позиция обосновывается тем, что все органы государственной власти являются представительными в силу их избрания народом, самостоятельности, наличия полномочий по принятию нормативных правовых актов.
Думается, что при таком подходе не учитывается сущность народного представительства, которая заключается именно в аккумулировании различных интересов и нахождении компромисса между ними, что достигается только в коллегиальном органе. Представительный характер президента, главы субъекта Федерации или. муниципального образования выражается в совсем ином качестве. Они представляют свою территорию и ее население при решении определенных вопросов, во взаимоотношениях с другими должностными лицами, однако этот вид публично-правового представительства, не является представительством народным. Тем более, осуществление представительной власти исполнительным органом никак не может быть оправданно с точки зрения разделения властей. Поэтому характер народного представительства нельзя признать и за коллективным президентом, который. действует, например, в Республике Дагестан (Государственный Совет, состоящий из 14 членов, избираемых по национальному признаку - Глава 5 Конституции Республики Дагестан): Президент субъекта Российской Федерации, даже коллективный, выполняет, прежде всего, функции главы исполнительной власти, поэтому он не может быть признан представительным органом.
В демократическом государстве легитимность (рационально-правового типа) обеспечивается представительным характером высших органов государственной власти. “Представительный” не значит обладающий прерогативой нормотворчества. Однако демократия предполагает, что основные нормотворческие (законотворческие) полномочия принадлежат представительным органам.
Представительными являются не только коллегиальные, но и единоличные органы государственной власти и местного самоуправления. Однако между ними есть существенное различие. Единоличный (например, Президент РФ) по определению является представителем большинства, возможно относительного. В коллегиальных же представлены и меньшинства. Правда и в коллегиальных органах, например, парламенте, представители большинства, прикрываясь формальным соблюдением демократической процедуры, могут реально игнорировать интересы меньшинства, в то время как избранный относительным большинством избирателей президент, стремясь к гражданскому согласию, объявляя себя выразителем интересов всего народа, может реально в той или иной мере представлять и интересы меньшинств (фактически это вопрос политической культуры общества).
Конституция (ст.94) объявляет парламент России представительным органом; прежде всего это относится к Государственной Думе (см. 4.3.1.). По замыслу создателей российской избирательной системы декабря 1993 г., в целом сохраненной в Федеральном законе от 21 июня 1995 г. “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, представительный характер Государственной Думы максимально обеспечивается смешанной избирательной системой (см.4.3.5.): половина депутатов Думы избирается по мажоритарной системе, что должно способствовать образованию в Думе устойчивого большинства (в ущерб народному представительству и плюрализму), половина – по пропорциональной, что должно способствовать представительству интересов меньшинств в законодательном собрании.
Однако установленная для выборов по общефедеральному избирательному округу 5%-ная оговорка вступила в противоречие с принципом пропорционального представительства – особенно на выборах в Государственную Думу в 1995 г. Подобная оговорка не приводит к существенному нарушению пропорциональности при развитой партийной структуре политической системы: достигается представительство социальных групп, составляющих подавляющее большинство населения, и отсекаются от представительства достаточно малочисленные группы. В России же пока нет такой партийной структуры, и искажение реальных пропорций интересов социальных групп оказалось существенным. В 1995 г. лишь 4 избирательные объединения преодолели 5%-ный барьер и поделили между собой 225 депутатских мандатов, а 39 объединений, набравшие в сумме почти половину голосов избирателей, не получили представительства в Государственной Думе, т.е. пропорциональная составляющая избирательной системы не обеспечила адекватное народное представительство (см. 4.3.5.).
Применительно к Государственной Думе конституционное требование народного представительства можно конкретизировать следующим образом.
Во-первых, законодательство о выборах в Государственную Думу должно обеспечивать народное представительство. Поскольку Дума – это коллегиальный представительный орган, то законодательство должно обеспечивать и разумное (возможно, ограниченное процентной оговоркой) представительство меньшинств.
Во-вторых, если Закон от 21 июня 1995 г. устанавливает пропорциональную составляющую избирательной системы, то, несмотря на процентную оговорку, он должен обеспечивать и более или менее адекватное пропорциональное народное представительство при распределении соответствующей половины депутатских мандатов. Это значит, что процентная оговорка не может препятствовать пропорциональному представительству хотя бы абсолютного большинства избирателей. В противном случае этот Закон не обеспечивает пропорциональное представительство.
Например, гипотетическая ситуация, при которой 225 депутатских мандатов будут пропорционально распределяться между избирательными объединениями, получившими на выборах по общефедеральному избирательному округу менее половины голосов (остальные голоса избирателей поданы за списки кандидатов от объединений, не преодолевших 5%-ный барьер), представляется недопустимой. Такое распределение мандатов противоречит смыслу пропорциональной избирательной системы.
Вместе с тем, в-третьих, Конституция не требует какого-то определенного (надлежащего) народного представительства, и на этом построена позиция Конституционного Суда РФ по рассматриваемому здесь вопросу: Закон от 21 июня 1995 г., допускающий искажения пропорциональности народного представительства, можно признать пробельным или не гарантирующим надлежащее представительство, но не противоречащим Конституции (см.4.3.1.).
Но вряд ли можно согласиться с мнением, что “даже если при определении результатов выборов, не учитываются голоса большинства избирателей, что происходит в случае, если голоса этого большинства были “распылены” между большим количеством кандидатов и избирательных объединений, это не означает, что избранный парламент оказался непредставительным органом” 43 . Конституционный принцип демократии требует не представительства вообще, а народного представительства. “Понятие народа в демократическом смысле имеет в виду всю совокупность граждан государства, проявляющих гражданскую активность... Любые группировки граждан остаются лишь частями народа, даже если они благодаря своей сплоченности и активности становятся влиятельной силой; и в этом случае они еще не народ и даже не его представители” 44 . Если пропорциональная составляющая избирательной системы из-за 5%-ой оговорки приведет к пропорциональному представительству лишь меньшей части избирателей, проявляющих гражданскую активность на выборах, то это будет дурное представительство, лишающее парламент качества легитимности в глазах большей части избирателей. И без этого легитимность представительного органа снижается за счет того, что выборы в Государственную Думу считаются в одномандатном округе (мажоритарная составляющая) несостоявшимися лишь в том случае, если в них приняло участие менее 25% зарегистрированных избирателей (ст.61 Закона от 21 июня 1995 г.).
